Нужно ли новосибирскому губернатору право быстро уволить мэра?

Зачем Госдума принимает норму, которая даст руководителям регионов право стремительно снимать с должности глав муниципальных образований? Механизм сделает мэров еще более зависимыми от региональной власти. Какое отношение он имеет к эффективности работы местной администрации?

Федеральные парламентарии приняли в первом чтении законопроект, по которому главы регионов могут увольнять мэров спустя месяц после объявления выговора. Резонансная инициатива поступила в Думу под видом «проходного» документа со множеством «технических» правок. Но пункты, оговаривающие норму о стремительной отставке глав муниципальных образований, не остались незамеченными и вызвали бурные дискуссии как на пленарном заседании ГД, так и за ее пределами. Изменения, касающиеся отставки глав местных администрации, заняли меньше двух десяток строк в проекте объемом более, чем в полсотни листов.

Справка. Выдержка из проекта закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ:

 Внести в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

15) в статье 74:

в) дополнить частями 2¹ и 2² следующего содержания:

«2¹. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.

2². Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации в случае, если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации в соответствии с частью 2¹ статьи 74 настоящего Федерального закона главой муниципального образования, главой местной администрации не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, объявления выговора.»;

Среди соавторов законопроекта — двое депутатов от Сибирского федерального округа: член ЛДПР Алексей Диденко (представляет в ГД Тыву, Хакасию, Кузбасс и Томскую область) и представитель «Единой России» Оксана Фадина (от Омской области). Документ прошел в основном благодаря членам фракции ЕР и ЛДПР. У справедливороссов были разные позиции. «Новые люди» просто устранились от участия в голосовании. Только фракция КПРФ выступила против. «Континент Сибирь» рассказывал, что второй секретарь новосибирского обкома КПРФ Ренат Сулейманов (в ГД представляет Новосибирскую область и Кузбасс) подготовил поправку об исключении из законопроекта нормы об увольнении глав местных администраций.

Нижняя палата парламента вернется к этому вопросу через месяц. А пока «Континент Сибирь» попытался выяснить, насколько обсуждаемая инициатива актуальна для разных территорий — не только для Новосибирска, где в следующем году истекают полномочия последнего избранного, а не назначенного губернаторской командой, мэра. Политические эксперты, представители региональной и муниципальной властей высказали для «Континента Сибирь»  свое мнение на тему, как принятие закона, позволяющего губернаторам быстро отправлять местных глав в отставку, влияет на политическую управляемость? Как этот механизм отразится на эффективности работы мэров? И смогут ли губернаторы проявлять «политическую волю» или они все равно будут ориентироваться на отмашку Кремля?

Прямая речь

АНДРЕЙ ШИМКИВ,
председатель Законодательного собрания Новосибирской области:

— Я понимаю управляемость как управляемость без политического, партийного или любого иного надуманного контекста. Двадцать лет работы в крупнейшей государственной компании «Газпром» приучили работать в жесткой управленческой вертикали на одну задачу. И вертикаль власти в этом смысле должна работать также. Забарахлило одно из звеньев — его меняют… По-другому качественного результата не бывает.

Кроме того, как законодатель и председатель Законодательного собрания региона, хочу напомнить: законопроект, который сейчас рассматривают и уже приняли в первом чтении депутаты Госдумы, по большому счету лишь регламентирует принятый в 2021 году закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Там четко и конкретно прописаны новые права губернаторов в отношении мэров. Это и право вынести предупреждение или объявить выговор, и право отрешить от должности в исчерпывающем перечне случаев, и право обратится в местный Совет депутатов с инициативой об отставке мэра… То есть право прописано, напомню в 2021 году. А сейчас необходимо привести в соответствие другие федеральные законы и четко прописать механизм реализации.

Рассуждения на тему политической управляемости — на мой взгляд, не больше чем спекуляции. Управляемость или есть, или ее нет. И она зависит, в том числе, оттого — будут ли и насколько активно пользоваться новыми возможностями губернаторы.

АЛЕКСЕЙ АКСЮТЕНКО,
политтехнолог, эксперт Центра ПРИСП:

— В большинстве региональных столиц мэр назначается по решению конкурсной комиссии, в которую входят представители городского Совета и губернатора. В этом смысле влияние руководства региона на назначение главы муниципалитета крайне высоко. Как правило, мэры обязаны своим назначением губернаторам и самостоятельно действуют крайне редко. И даже открытые выборы все чаще — формальность: побеждает, как правило, кандидат, согласованный с федеральным руководством.

При этом, несмотря на зависимость мэра, даже назначенного, процедура его отзыва может вызывать сложности. В 2022 году с ними столкнулся бывший губернатор Красноярского края Александр Усс. Сначала он сам продавил своего ставленника, Сергея Еремина, а когда внезапно решил уговорить его уйти с мэрской должности, тот не согласился. Пришлось применять медийные меры воздействия через депутатов краевого парламента, через СМИ, чтобы заставить Еремина сдать ключи от города и уйти на искусственный пост в правительстве края. Но все же такие случаи в стране крайне редки: как правило любой глава города, даже мэр регионального центра — покорный представитель команды, если нужно, он складывает полномочия и уходит в отставку. Так что я бы не стал говорить, что новый законопроект укрепляет вертикаль власти. Разве что страхует от редких эксцессов, потенциальных конфликтных историй.

Никакого отношения к благу людей, эффективности развития территорий, муниципалитетов это не имеет. Для того, чтобы на пост главы муниципалитета приходил эффективный управленец, нужны открытые процедуры. Не состязание связей, а состязание проектов развития. К сожалению, пока глав оценивают по лояльности, а не по профессионализму. Подобные законопроекты только цементируют эти тенденции.

Муниципалитеты лишаются самостоятельности, следовательно большая ответственность ложится на руководителей регионов. Все ли готовы к этому — вопрос открытый. Не будем лукавить: не каждый губернатор — профессионал. Если у такого человека есть возможность отзывать руководителей городов, то промахи могут стать системными, так как проблема — вовсе не в мэрах.

ОЛЕГ МАТВЕЙЧЕВ,
депутат Государственной думы РФ (фракция ЕР):

— Если бы вы поговорили с любым губернатором РФ, за исключением, пожалуй, руководителей Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области, они вам сказали об очень серьезной проблеме кадрового голода. Трудно найти квалифицированного кандидата в мэры, в сити-менеджеры. В стране вообще специалистов не хватает. При этом работа мэра не благодарная. При довольно низкой оплате труда они должны решать самые тяжелые насущные людские проблемы: ЖКХ, дороги, образование, благоустройство, плюс постоянные конфликты, митинги, недовольство граждан по частным вопросам. Все это разгребать прежде всего мэру, которого при этом жестко контролируют местные депутаты, СМИ, счетная палата, прокуратура, силовики, полиция. В таких условиях люди либо сами увольняются, либо просто не желают занимать эту должность, предпочитают строить карьеру в бизнесе и так далее. Если губернатору удается найти хорошего эффективного управленца, у него не возникнет желания отправить его в отставку, он будет поддерживать такого трудягу.

Но есть мэры, которые плохо работают, плюют на людей, кто-то пьянствует. Губернатору нужен механизм быстрого увольнения такого главы города. Сейчас есть масса законодательных препон. Мы знаем примеры, когда руководитель городской администрации напортачил, но начинает, чтобы прикрыть свои косяки, политизировать ситуацию, выводить людей на улицу. Глава региона не может его быстро уволить, тем временем мэр играет в оппозицию. А страдают в конечном итоге простые граждане.

Я не говорю, что мэр всегда не прав. Бывает не прав губернатор. Но в любом случае, подобные игры нарушают вертикаль власти, единоначалие должно быть. А если в армии генерал не сможет командовать офицерами? У нас не та страна, чтобы допускать такое, не в Италии живем, где всегда тепло. Там все можно отложить — «маньяна», завтра приходите, ничего страшного не случится. У нас может много что страшного случиться. В условиях, когда чаще возможны чрезвычайные ситуации, требуются и чрезвычайные полномочия, чтобы быстро справляться с проблемами.

РОМАН ЯКОВЛЕВ,
депутат Заксобрания Новосибирской области, секретарь по избирательным кампаниям новосибирского обкома КПРФ:

— Этот законопроект продолжает взятый курс на ущемление политических прав муниципалитетов. Возможность отрешать мэров от должности у губернаторов и так есть по закону о публичной власти. Новая норма, насколько я понимаю, просто сокращает период, за который можно главу муниципалитета уволить. Я негативно отношусь к этому нововведению. Остались единицы избранных глав, остальные — назначенные. Законопроект затрагивает не только выборных мэров, но, на мой взгляд, в первую очередь, именно их он будет отрывать от работы и держать на постоянном крючке.

Считаю, что власть, избранная прямым голосованием населения, наиболее эффективна, так как дополнительно ответственна перед избирателями. Если же назначенный глава знает, что его руководитель сидит в вышестоящем кабинете, то, как показывает практика в Новосибирской области, его видение на развитие муниципалитета зачастую расходится с представлениями жителей. И законопроект, о котором идет речь, только усугубляет эту тенденцию.

Я уверен: даже если губернаторы и будут применять норму, позволяющую отправлять мэров в отставку, то только после согласования с федеральным руководством. С другой стороны, главы, особенно маленьких поселений, и так знают, что если кому-то сверху понадобится, чтобы они ушли, есть механизм заявления по «собственному желанию».

АНДРЕЙ ГУДОВСКИЙ,
депутат горсовета Новосибирска (фракция ЕР):

— Я положительно отношусь к этой норме. В российских регионах раньше возникали ситуации серьезного противостояния между мэрами и губернаторами. Не в Новосибирской области, но такие истории случались в Омской области, во Владивостоке, например. Я считаю нормальным, когда мэр действует как фигура, подчиненная главе области. Должно быть выстроенное единоначалие в исполнительной власти.

Не стоит нагнетать, что мэры будут чего-то бояться. Если бы боялись, в принципе порядка было бы больше.

Думаю, что законопроект нужный. Если даже посмотреть на Новосибирск: очень много средств в муниципалитет приходит из областной казны, почему же область не может контролировать эффективность расходования денег? Если что-то плохое происходит на всей территории субъекта, то Москва в первую очередь спрашивает именно с губернатора. Даже если он попытается оправдаться, сказать, что это мэр плохой, ему ответят: все инструменты на руках — так что спрос с губернатора. Я считаю, что законопроект работает том числе на повышение ответственности глав регионов за происходящее на территории.

АНДРЕЙ КОПЫТОВ,
политолог:

— Многие предусмотренные традиционным законодательством нормы предполагают достаточно инерционные растянутые во времени процедуры. На мой взгляд, этот законопроект продиктован сегодняшними реалиями, он направлен на поиск инструментов, позволяющих более оперативно решать вопросы функционирования и жизнеобеспечения территорий. И раньше существовали возможности отрешать глав муниципалитетов, но это было долго. Теперь руководители территорий получают сигнал: если собираются продолжать работу, им надо действовать более активно и эффективно.

Думаю, что введение этой нормы оправдано, тем более ничего не мешает через какое-то время ее пересмотреть, усовершенствовать, не использовать или даже отменить.

Например, Красноярский край включает большое количество городских и сельских поселений. Нельзя исключать, что не у всех глав получится достаточно хорошо себя проявить, эффективно сработать во все более быстро меняющихся условиях. Губернатор края Михаил Котюков ориентирован на эффективную работу власти, поэтому, думаю, вполне возможно, новая норма может найти свое применение в крае.

При этом, есть главы муниципалитетов, которые уже и сами не мечтают оставаться на посту. Стоит признать: сегодня работать в этой должности очень сложно. Если кто-то считает, что не тянет, не хочет, устал, то может подать сигнал и быстро уйти. А прямые санкции и угрозы ничего позитивного в управление территориями не дают и даже негативно влияют на деятельность мэров. Так что я бы воспринимал нововведение как некий диагностический тест.

ИГОРЬ КУЗНЕЦОВ,
региональный представитель Российской ассоциации политических консультантов в Сибирском федеральном округе:

— Мы видим развитие тренда на вертикализацию власти, заложенного ещё в нулевые и начавшегося с изменения модели выборов мэров. Главная цель — повысить управляемость, чтобы связка «губернатор — мэр» работала без сбоев.

В целом это верная логика, поскольку главное — это консолидированный подход, а не противостояние и перекидывание друг на друга ответственности ради сомнительных политических очков. Когда губернатор и мэр конфликтуют, в городе, как правило, не решаются элементарные хозяйственные вопросы, есть проблемы с планированием и финансированием, а от этого всего страдают люди, что в итоге напрямую сказывается на социальном самочувствии.

По сути это копия модели отношений «президент — губернаторы», когда глава государства может снять руководителя субъекта в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. За более чем 15 лет, кстати, президент снял по утрате доверия всего десять губернаторов, в девяти случаях — по фактам коррупции.

Есть большие сомнения, что после принятия законопроекта начнутся массовые увольнения мэров. Хотя бы потому, что в подавляющем большинстве регионов главы уже не выбираются прямым голосованием, а утверждаются горсоветами, либо назначаются по контракту. Все эти люди по умолчанию согласованы главой региона и, как правило, считаются членами его команды. Поэтому, вывод губернатором такой процедуры в публичную плоскость будет восприниматься как неспособность консолидировать вокруг себя местные элиты — не сумел выстроить работу и пошёл на крайние меры. Кроме этого, в условиях и без того короткой скамейки запасных, общей проблемы с кадровым резервом для многих регионов — демотивировать остальных членов своей команды не самая лучшая затея.

В случае необходимости пользоваться этим инструментом губернаторы будут самостоятельно, за исключением каких-то вероятных резонансных случаев, по которым нет однозначной оценки и необходима будет отмашка федерального центра.

ИГОРЬ УМЕРБАЕВ,
председатель комитета Заксобрания Новосибирской области по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению:

— И сейчас существует процедура отстранения главы муниципального образования от должности. Но она слишком долгая, затягивается на два года, подразумевает привлечение депутатского корпуса. Обсуждаемая в Госдуме инициатива повышает оперативность принятия решения. Я — за укрепление вертикали власти, поэтому поддерживаю эту норму.

Губернатор отвечает за все, что происходит на территории области, понятно, что большая ответственность должна подкрепляться соответствующими возможностями и законодательными инструментами. Главе области больше нельзя будет оправдываться тем, что это народ выбрал такого мэра. Важный нюанс, тем более в сегодняшних условиях жесткого противостояния с коллективным Западом. Не все еще до конца осознают значимость этого противостояния.

Я думаю, что законодательная норма, позволяющая оперативно отправить мэра в отставку, не снизит эффективность деятельности главы муниципалитета, а наоборот. Большинство территорий являются дотационными, объективные финансово-экономические причины не позволяют им запускать какие-то крупные проекты без оглядки на область. Новая норма лишь повышает элемент управляемости и оперативности в принятии решений.

Не хочу принижать демократию, но мы помним битвы олигархов и денежных мешков, которые протаскивали во власть своих ставленников за счет большого финансового ресурса. Я поддерживаю сегодняшний тренд по укреплению государственности. При сильной централизованной власти Россия совершала главные прорывы, выходила на передовые мировые позиции, люди были уверены в завтрашнем дне. Децентрализация позволила захватывать власть местным князькам. Какими бы благими намерениями они ни прикрывались, от производимой ими вакханалии население только страдало.

ДМИТРИЙ ЕЛОВСКИЙ,
генеральный директор коммуникационного агентства ACTOR:

— Я думаю, первые пару увольнений убедят остальных мэров в решительности настроя главы региона. Но не вижу оснований для широкого применения этого механизма. В целом, не очень понятно, зачем губернаторам давать эти полномочия, если руководители местных администраций и так сильно зависят от региона, в первую очередь с финансовой точки зрений, из-за дотационности.

Наверное, эта мера нужна для каких-то совсем точечных решений против неких неуправляемых мэров, которые получили посты в результате протестного голосования или конфликта региональных элит с губернатором.

Сомневаюсь, что законопроект повысит эффективность работы местного самоуправления. Оно и без того сейчас не отличается серьезной инициативой в работе, а так и вовсе перестанет хоть что-то делать без указки сверху. Есть риск, что глава города, поселения будет пытаться все больше перекладывать ответственность на региональную власть и самоустраняться от принятия решений.