Законы о перенастройке региональной власти

Окончательно принятый закон о публичной власти может изменить политическую жизнь ряда территорий страны. По реалиям каких субъектов РФ могут «ударить» новшества в первую очередь? В частности, превратится ли мэрия Новосибирска в фактический филиал регионального правительства, укомплектованный по согласованию с губернатором, разбирался «Континент Сибирь».

Депутаты получат сигнал

На прошлой неделе Госдума приняла, а Совет Федерации одобрил закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ». В нижней палате Федерального Собрания члены объединения «Единой России» (290 человек «за», 6 «против») и ЛДПР (единогласно «за») обеспечили большинство для прохождения документа. Все представители КПРФ проголосовали «против», мнения депутатов от остальных фракций разделились. В верхней палате «против» оказалось всего четыре сенатора, среди них, например, Людмила Нарусова, которая представляет Республику Тыва.

Справка. Законопроект о публичной власти внесли в нижнюю палату председатель комитета Госдумы по госстроительству Павел Крашенинников (ЕР) и руководитель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас (ЕР) в конце сентября этого года.

Одна из многочисленных поправок закрепляет наименование должностей глав регионов. Они не смогут больше быть «президентами». Также по новым правилам, субъекты РФ сами смогут определять количество сроков избрания губернаторов, которые теперь станут представителями федерального уровня власти. Документ содержит норму, по которой президент РФ вправе вынести губернатору предупреждение или выговор и отрешить его от должности, в том числе, в связи с утратой доверия. После чего 5 лет уволенный не станет претендовать на эту должность ни в одном субъекте РФ.

Кандидатов на должности региональных чиновников (осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор) смогут согласовывать федеральные органы.

На всех региональных депутатов законопроект накладывает жёсткие ограничения в рамках действующего закона о лицах, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Среди прочих положений — повышение роли Госсовета. В частности статья 62 говорит о возможности Государственного совета РФ решать разногласия между федеральными и региональными органами госвласти, между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий.

Всего текст принятого закона о региональной власти включает 65 статей с подпунктами, 300 страниц текста.

Не все новшества вступят в силу сразу после официального опубликования. Так, например, действующим созывам региональных парламентов и избранным в них депутатам дадут отработать положенный срок по старым правилам.

Сибирское представительство в Госдуме проголосовало в заключительном, третьем, чтении абсолютно так же, как и во втором (ранее «Континент Сибирь» давал подробный анализ голосования). Как и во втором чтении, из членов фракции ЕР, избранных от СФО, не нажал «за» лишь Артур Чилингаров (Республики Тыва, Хакасия и Красноярский край). 16 декабря 84-летний парламентарий не голосовал ни по одному из законопроектов, скорее всего он пропустил пленарное заседание.

Анатолий Локоть Ренат Сулейманов
Ренат Сулейманов (в центре) выступает против законопроекта, который сужает самостоятельность местной власти

Один из резонансных тезисов законопроекта касается возможности (на усмотрение субъекта федерации) снизить в региональных парламентах количество депутатов, избранных по спискам — вплоть до полного перевода выборов на одномандатную систему. Собеседники «Континента Сибирь» разошлись во мнении, какие регионы в первую очередь «услышат» этот сигнал.

Член фракции ЕР в ГД Виктор Зубарев считает, что пункт о сокращении «списочников» более актуален для «небольших субъектов федерации»: «Крупные территории вряд ли полностью перейдут на одномандатную систему, скорее всего сохранят 50 % на 50 %. Я имею в виду Новосибирскую и Кемеровскую области, Красноярский край — регионы с численностью жителей под три миллиона человек. Краснодарский край — 6 млн. человек, в Ставропольском крае — 2,8 миллиона, это тоже большой субъект. С другой стороны, коллеги из региональных парламентов небольших субъектов сами примут решение. Не исключаю, что эти территории по одномандатной системе могут работать более эффективно», — рассуждает парламентарий в разговоре с корреспондентом «Континента Сибирь.

Депутат ГД от Новосибирской области Олег Иванинский

Как депутаты ГД от СФО голосуют за законопроект о публичной власти?

Руководитель Центра развития региональной политики Илья Гращенков придерживается другого мнения. Он отмечает, что смешанная система выборов с точки зрения кремлёвской вертикали более безопасна в субъектах, где власть чувствует себя относительно комфортно. «Закрывать одномандатниками», на его взгляд, выгоднее территории, где рейтинги «Единой России» падают. «Вероятно, в Туве, на Кузбассе сохранят «демократию» — 50% списочников, 50 % одномандатников. Перемены могут коснуться проблемных для власти регионов. В СФО это, например, Новосибирская, Иркутская и Томская области, Хакасия, Красноярский край. В число непростых для власти можно отнести и Алтайский край с Омской областью», — говорит Илья Гращенков корреспонденту «Континента Сибирь».

Неоднозначную реакцию у участников обсуждения законопроекта о публичной власти вызвал пункт о том, что все региональные депутаты станут лицами, замещающими государственные должности. Это в соответствии с действующим законодательством предполагает ужесточение требований к тем, кто идёт в парламент: в том числе, запрет заниматься бизнесом, иметь иностранные активы и так далее.

Илья Гращенков считает эту статью одной из важнейших в документе Клишаса-Крашенинникова. «Резонанс вызвал пункт о том, что все главы регионов должны называться одинаково. Я считаю его маскирующим, отвлекающим от главного. Важно, что депутаты будут замещать государственные должности. Где искать такое количество людей, которые станут работать в Заксобраниях исключительно профессионально, откажутся от статуса, бизнеса, должности директора предприятия? И пока еще не ясно, за какие деньги», — подчёркивает эксперт.

Собеседник редакции не исключает, что это положение ударит по качеству Законодательных собраний. Виктор Зубарев напротив считает, что новая норма нужна для «повышения профессионального уровня депутатского корпуса». «Человек, который идёт в депутаты, встаёт перед внутренним выбором: или он занимается бизнесом, производством, или профессионально работает в интересах избирателей, сферы, которую он представляет. В этом и суть — укрепление профессионализма на всех уровнях государственной власти», — резюмирует парламентарий.

Фактическое закрепили юридически

Заместитель председателя бюджетного комитета Заксобрания Новосибирской области Валентин Сичкарев в разговоре с корреспондентом «Континента Сибирь» отмечает: он не нашёл в законопроекте ничего, что корректирует уже де-факто существующий порядок. Речь в частности об упрощении процедуры согласования местных чиновников федеральными начальниками. «Де-факто вертикаль власти в России прочна и крепнет год от года. Законопроект лишь фиксирует явления, которые существуют, приводит законодательство в соответствие фактическому положению вещей. Например, министр финансов Новосибирской области проходит согласование на уровне Москвы. Затем губернатор согласует человека на эту должность через Заксобрание. Все ключевые министры фактически, не на бумаге проходят утверждение сначала в федеральном центре. Это касается и омбудсмена, и главы региональной Контрольно-счетной палаты», — говорит Валентин Сичкарев.

Виктор Зубарев

Виктор Зубарев: «В регионах люди мыслят более свободно»

Ничего нового для парламентария не содержат новеллы, закрепляющие возможность отрешения от должности глав регионов или муниципалитетов — по решению президента или, во втором случае, губернатора. «Инструменты влияния на то или иное должностное лицо, непубличные механизмы управления существовали и раньше: любого чиновника и прежде могли вызвать в администрацию президента на разговор, после которого он выходил с подписанным заявлением об увольнении «по собственному желанию». Я родом с Дальнего Востока, пристально наблюдаю за политической жизнью этого региона. Два мэра Владивостока уволились после визита федеральных кураторов», — рассуждает депутат.

По его мнению, законопроект о публичной власти «добавит порядка», а «ясные и понятные правила» скажутся, в том числе, и на бюджетных отношениях между регионами и федеральным центром.

Действительно, положения принятого законопроекта официально закрепляют протокол в отношениях между представителями разных уровней власти. Формально, он действовал и раньше, президент уже отправлял в отставку губернаторов. И у глав регионов был способ «нажать» на руководителей муниципалитетов. Но в последнем случае субординация завязана на многое, начиная от партийной принадлежности обоих, заканчивая амбициями и личностными характеристиками. Закон о публичной власти, а также продолжающая его инициатива об организации местного самоуправления (Клишас и Крашенинников внесли новый законопроект в Госдуму как только парламентарии приняли «их инициативу» о публичной власти в регионах) способны перевести отношения между губернаторами и мэрами на новый уровень.

Справка. Уже принятый закон о региональной власти даёт губернаторам право инициировать отставку главы муниципального образования. Механизмы, позволяющие использовать эту возможность, закрепляет новый документ об организации местного самоуправления. Сенатор Андрей Клишас и депутат ГД Павел Крашенинников внесли его в федеральный парламент 16 декабря в продолжение реформы, запущенной их первым проектом «о публичной власти». Новая разработка конкретизирует ответственность мэров перед первыми лицами субъектов федерации. Например, «представительный орган муниципального образования … вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ». Авторы перечислили шесть «оснований для удаления главы муниципального образования». До настоящего момента у губернаторов были в основном непубличные инструменты влияния на мэров: официально закон позволял руководителю региона уволить мэра только за нецелевое расходование средств и лишь по решению суда. Кроме того, глава субъекта по новым правилам может выносить предупреждения и выговоры руководителям местных администраций

Законопроект о МСУ оговаривает возможность прямых выборов для глав муниципальных образований. Сейчас же большинство мэров в России получают должность «по конкурсу». Документ Клишаса—Крашенинникова не исключает и такой вариант «найма». В этом случае мэра выбирают либо депутаты (из числа своих же коллег), либо кандидатов предлагает губернатор. «Новелла обеспечивает предусмотренную Конституцией РФ возможность участия органов государственной власти в формировании органов МСУ», — следует из пояснительной записки. Главы регионов, по принятому ранее документу о публичной власти являются руководителями федерального уровня.

Всего в законопроект об организации местного самоуправления авторы включили 89 статей с подпунктами, он содержит более 200 страниц текста. Документ должен заменить действующий с 2003 года закон о МСУ.

 Из пояснительной записки следует, что основная часть положений вступит в силу с 1 января 2023 года. Отдельные главы — со дня его официального опубликования. До 1 января 2028 года — «переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления».

Илья Гращенков считает: пункт о снижении самостоятельности муниципалитетов и его руководителей заметно отразится не на каждой территории. «Депрессивным» регионам, с его точки зрения, вертикализация власти и ослабление местного самоуправления, не особо во вред: «Там, где МСУ развито слабо, законопроект укрепит связи глав администраций с губернаторами, конечный пользователь, то есть житель, получит понимание: кто, за какие вопросы отвечает», — говорит политолог.

Но есть другие субъекты — с живой и яркой политической жизнью. «Например, Сибирь, Дальний Восток, там много «вольных» людей, предпринимателей. В том числе, закон отразится на Новосибирской области, где есть чёткое разграничение: мэр областного центра-коммунист Локоть — губернатор-единоросс Травников. Раньше глава региона был повелителем деревень, на мэра Новосибирска имел ограниченное влияние. Законопроект о публичной власти это меняет, ослабляет Локтя, который теперь будет подчиняться губернатору», — продолжает Гращенков.

Если бы в 2018 году у Травникова были полномочия, которые закрепляет законопроект о региональной власти, стал бы он тогда публично договариваться с Локтем (о невыдвижении мэра в главы Новосибирской области)? По мнению собеседника «Континента Сибирь», глава региона (тогда еще врио) решал бы вопрос иначе. «Новый закон заметно снижает самостоятельность муниципалитета, не позволит мэру даже сформировать свою команду без учёта мнения губернатора. Городская администрация может превратиться в собрание людей от регионального правительства», — констатирует руководитель Центра развития региональной политики.

Илья Гращенков
Илья Гращенков: «Управление внутренней политики АП может быть за Локтя на посту мэра Новосибирска, пока решение не принято выше»

Если верить публичным заявлениям представителей КПРФ, которые в Госдуме единогласно голосовали «против», их не устраивает, что законопроект цементирует зависимость местной власти от федеральных структур. В беседе с корреспондентом «Континента Сибирь» член фракции коммунистов в ГД Ренат Сулейманов в первую очередь счёл нужным напомнить, что по Конституции РФ наша страна — федеративное государство. «Как я могу относиться к законопроекту, который не учитывает различий между регионами, национальными республиками? Не самое важное, как именовать главу субъекта федерации. А вот попытка все унифицировать, всех загнать в одно прокрустово ложе — от названий до полномочий — настораживает», — подчёркивает парламентарий.

По словам Рената Сулейманова, именно положения о местном самоуправлении — самые существенные в документах Клишаса-Крашенинникова. Собеседник «Континента Сибирь» рассчитывает на продолжение дискуссии во время парламентской работы над проектом о МСУ, который уже поступил в ГД. Корреспонденту «Континета Сибирь» Ренат Сулейманов сказал, что четыре из семи подготовленных им поправок нижняя палата уже учла. «На сегодня нам удалось отбить сроки, в которые регионы должны дать свой отзыв на федеральные законы. Их сокращали до 15 дней. С оговоркой, но все же оставили до 30. Кроме того, начальная версия законопроекта предполагала, что в компетенцию субъекта федерации входит организация местного самоуправления, включая инженерную и социальную инфраструктуру. По итогам поправок мы вернулись к действующей формулировке: общие принципы МСУ определяет регион. То есть, убрали конкретизацию, которая позволяла вышестоящим инстанциям лезть во все полномочия МСУ. Однако документ сохранил общий тезис о том, что органы субъекта федерации участвуют в формировании органов МСУ. Хотя это противоречит ключевой идее: формировать местное самоуправление должны люди, но у нас уже глав администраций назначают сверху. Осталось только депутатов начать назначать», — заключает Ренат Сулейманов.

Законопроекты о публичной власти и организации местного самоуправления слишком объемны и многогранны, чтобы можно было их кратко изложить и очертить последствия для политической жизни субъектов страны. Есть основания полагать, что эти документы — смазка перед очередным этапом перенастройки системы. В состоянии отрицания, осознания, принятия закрепленных и добавляемых по ходу игры правил регионам предстоит существовать ближайшие как минимум несколько лет.

Редакция «КС» открыта для ваших новостей. Присылайте свои сообщения в любое время на почту news@ksonline.ru или через нашу группу в социальной сети «ВКонтакте».
Подписывайтесь на канал «Континент Сибирь» в Telegram, чтобы первыми узнавать о ключевых событиях в деловых и властных кругах региона.
Нашли ошибку в тексте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ