Почему ГЧП в регионах России проигрывает госконтрактам?

Несмотря на перспективу роста, рынок государственно-частного партнерства в Сибири нельзя назвать развитым. Причины «тормозов», по мнению операторов ГЧП-проектов и экспертов в сфере инвестиций, кроются в неуверенности в успехе сотрудничества как самих инвесторов, так и властей, а также неоднозначном отношении к партнерству со стороны контрольно-надзорных органов.

В конце сентября в Госдуме РФ по итогам встречи фракции «Единой России» с министром финансов Антоном Силуановым было принято решение о создании рабочей группы по изменению бюджетного законодательства. Перед группой поставлены задачи сократить сроки доведения средств господдержки для регионов и ориентировать их на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в рамках государственно-частного партнерства. Механизм ГЧП обсуждается в России с середины 2000-х (регламентирующий ГЧП федеральный закон № 224-ФЗ вступил в силу в июле 2015 года), однако до сих пор он не стал привычной частью экономики. Согласно проекту национального доклада о применении механизмов ГЧП в РФ, подготовленному Национальным центром государственно-частного партнерства, в 83 регионах страны в 2017–2018 годах был реализован хотя бы один проект такого партнерства.

При этом только шесть регионов в плане освоения ГЧП достигли максимального значения по показателю «опыт». В Топ-10 регионов освоения ГЧП национального центра присутствует и СФО: по итогам 2018 года с 9-го на 7-е место рейтинга поднялась Новосибирская область.

Регионы ищут частных партнеров

Как рассказал «Континенту Сибирь» генеральный директор «Агентства инвестиционного развития» (АИР) Новосибирской области Александр Зырянов, сейчас в регионе на разной стадии реализации находятся 55 инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП и муниципально-частного партнерства (МЧП). Общий объем инвестиций по этим проектам составляет 63,6 млрд рублей. Развитию партнерства, по его оценке, помогает то, что в регионе систематизировано законодательство в сфере ГЧП. К примеру, есть возможность получить освобождение от уплаты налога на имущество или сниженную ставку по налогу на прибыль, а также субсидию в размере до 25% от фактически понесенных затрат. «Успешной и актуальной можно назвать новосибирскую концессию в отношении банного комплекса «Сандуны», который работает с 2018 года. Интересен опыт реализации муниципальных коммунальных концессий в сфере ЖКХ в Оби и Маслянино, объекты сданы в эксплуатацию в 2017 году.

Концессионер заменил старые котельные и сети на современные, а также построил новые сети. В результате произошло снижение потерь тепловой энергии, сокращение потребления электроэнергии и потерь теплоносителя, оптимизация мощности. Эти проекты реализовывались с привлечением средств фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. По схожей схеме сейчас реализуются две концессии в Черепанове», — рассказал Александр Зырянов. Главными региональными проектами в сфере ГЧП остаются возведение четвертого моста через Обь (договор с «Сибирской концессионной компанией» подписан в декабре 2017 года) и строительство семи поликлиник. В работе также находятся концессионные проекты строительства мусоросортировочных полигонов в районах области и проект строительства центра единоборств по улице Аникина в Новосибирске.

Как следует из таблицы, составленной Национальным центром ГЧП и отражающей опыт реализации проектов ГЧП в регионах в 2017–2018 годах, количество проектов не всегда сопровождается масштабными частными инвестициями. К примеру, в Новосибирской области на тот момент было реализовано 49 проектов с суммой частных инвестиций в размере 27,5 млрд рублей. В Красноярском крае проектов было практически в два раза больше — 94, — однако объем частных инвестиций при этом не превысил 2,6 млрд рублей. Достаточно значителен объем частных инвестиций по проектам ГЧП за два последних года был в Республике Алтай: 16 проектов на 16,6 млрд рублей. Наименьший объем ГЧП-инвестиций — в Омской области (27 проектов на 700 млн рублей) и Республике Хакасии (12 проектов на 800 млн рублей). При этом в Национальном центре ГЧП уточнили, что объемы инвестиций не являются главным критерием рейтинга.

«Очевидно, что у таких крупных городов, как Москва, проекты более капиталоемкие. Пара контрактов на закупку вагонов метро — это уже более 100 млрд рублей», — пояснил «Континенту Сибирь» исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко. По оценке начальника управления планирования и сопровождения проектов АО «Агентство развития и инвестиций Омской области» Светланы Титовой, государственно-частное партнерство в регионе развито слабо.

«В основном это сферы образования, культуры, коммунального хозяйства. Те сферы, на которые возможно выделение средств по госпрограммам. Чаще в нашем регионе ГЧП реализуется через концессию», — пояснила «Континенту Сибирь» Светлана Титова. Она считает, что развитие ГЧП в регионах сегодня тормозит непонимание этого механизма большинством частных инвесторов. Кроме того, развитию партнерства мешает отсутствие квалифицированных практических образовательных программ для инвесторов и органов власти. «ГЧП и концессия могла бы быть хорошим механизмом реконструкции изношенного государственного имущества, но инвесторам необходимо предоставить техническое заключение здания, которое достаточно затратное и имеет срок и поэтому, как правило, не финансируется госорганами», — добавила Светлана Титова.

«Не нужно пытаться с помощью кувалды расколоть орех»

Директор Центра развития ГЧП «Агентства инвестиционного развития» Новосибирской области Алексей Коваленко полагает, что проблемы развития ГЧП характерны для страны в целом и не имеют региональной привязки. «Реализация  крупных, капиталоемких проектов не под силу одному только инвестору, необходимо существенное участие публичной стороны — региона.

При этом чем больше бюджетных обязательств принимает на себя субъект РФ, тем меньше у него возможностей заключать  соглашения о ГЧП в будущем. В этой ситуации могли бы помочь федеральные вливания, но такая поддержка доступна не всегда и не для всех сфер», — считает Алексей Коваленко. Он добавил, что сфера применения механизма концессий и соглашений о ГЧП законодательно ограничена. Есть закрытый перечень объектов инфраструктуры, которые можно модернизировать, реконструировать или построить. Самые востребованные из этого списка — объекты ЖКХ и энергетики, социальные и культурные объекты, дороги и транспорт. Перспективной нишей также является партнерство в сфере проектов по внедрению цифровых технологий в городское хозяйство. В качестве успешных примеров хай-тек ГЧП Алексей Коваленко привел системы фотовидеофиксации в Астрахани, наружного освещения в Волгограде и управления платным парковочным пространством в Воронеже. В июне 2018 года вступил в силу федеральный закон, в соответствии с которым перечень объектов концессионного соглашения и соглашения о ГЧП был дополнен объектами IT-инфраструктуры. По информации Национального центра ГЧП, сейчас в России планируется к запуску уже несколько десятков проектов вроде создания баз данных или информационных систем.

По мнению экспертов, развитию ГЧП в регионах сегодня мешают отсутствие компетенций, боязнь нового, паралич воли на местах и сопротивление контролирующих органов, зачастую рассматривающих концессию как обход понятной и знакомой для них формы госзакупки. «Для реального развития в этом направлении регионам нужно прежде всего определиться с тем, для чего, в каких сферах и на каких стартовых условиях они готовы применять ГЧП-механизмы. То есть нужен системный подход, включение этого ГЧП в рабочий набор тех обычных инструментов, которые используются при создании и реконструкции инфраструктурных объектов. Вот как у плотника есть разный инструмент, так и здесь — нужно научиться правильно применять, а не пытаться с помощью кувалды расколоть орех», — пояснил управляющий партнер, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП юридической компании «Качкин и партнеры» Денис Качкин.

Исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко считает, что государственно-частное партнерство пока проигрывает господряду, в первую очередь в связи с существующими рисками. «Чем сложнее форма реализации проекта с участием бюджета, тем больше вероятность, что он привлечет пристальное внимание контрольно-надзорных органов. Начнутся дополнительные проверки и другие административные процедуры вплоть до судебных разбирательств, особенно в условиях, когда контрольно-надзорные органы на местах сами не обладают необходимыми компетенциями для оценки и рассмотрения проектов ГЧП», — рассказал «Континенту Сибирь» Максим Ткаченко. По мнению эксперта, ситуацию кардинальным образом могли бы изменить национальные проекты и комплексный план магистральной инфраструктуры. Максим Ткаченко отметил, что почти вся инфраструктура страны до 2024 года будет развиваться именно по этим программным документам. «Федеральный центр в региональных проектах, как правило, участвует через межбюджетные трансферты.

Но так как большинство таких трансфертов расходуются в рамках «классических» бюджетных строек (через заключение обычных госконтрактов с частными подрядчиками), то большинство правил их предоставления сформулированы в этой логике и совершенно не подходят для случаев привлечения частных инвестиций в рамках ГЧП», — сказал эксперт. Изменение ситуации, по его мнению, стало бы хорошим драйвером для развития рынка ГЧП.