«Необходимо создать понятные и прозрачные правила игры для всех участников рынка»

Наличие в стране такого органа, как ФАС, должно обеспечивать конкурентную среду на различных рынках. О том, в каких отраслях этого удалось добиться, каковы успехи сибирских подразделений ФАС и каким образом антимонопольное ведомство регулирует банковскую сферу, авторитейл и сотовую связь, в интервью корреспонденту «КС» АЛЕКСАНДРУ МЕСАРКИШВИЛИ рассказал руководитель ФАС России ИГОРЬ АРТЕМЬЕВ.

— Игорь Юрьевич, сколько судебных дел в прошлом году удалось выиграть ФАС?

— В процентном соотношении порядок выигранных в суде дел с участием ФАС России составляет примерно 80% от общего числа обжалуемых решений.

— За последние годы в каких отраслях, на ваш взгляд, благодаря вмешательству ФАС удалось в наибольшей степени сформировать конкурентную среду?

— Правоприменительная деятельность ФАС направлена на защиту конкуренции на разных рынках. Мы пресекли нарушения со стороны нефтяных компаний, установивших монопольно высокую цену на дизельное топливо и бензин, раскрыли несколько крупных сговоров, выявили нарушения со стороны гарантирующих поставщиков электрической энергии при манипулировании ценами на розничных рынках электрической энергии. Были пресечены нарушения фармацевтических компаний, отказывавшихся от заключения договоров с независимыми дистрибьюторами. А также различные нарушения на рынках транспорта, финансовых рынках, в сфере металлургии, авиационной техники и многих других. Сложно выбрать какую-то одну отрасль или одно дело. В последние годы нам удалось создать систему противодействия картелям, самым опасным антимонопольным нарушениям. Отмечу, что, начиная с 2006 года, нормативная правовая база развивается динамично. Сейчас у нас есть эффективные механизмы борьбы с проявлениями монополизма и защиты конкуренции на рынках. В 2011–2012 годах мы также обеспечивали реализацию мер, направленных на поддержание стабильной ситуации на агропродовольственных рынках, рынках нефтепродуктов, лекарственных средств, рынке услуг ЖКХ, рынке телекоммуникационных услуг.

— Какая самая распространенная статья закона, которую применяет ФАС?

— В большинстве случаев хозяйствующие субъекты нарушают антимонопольное законодательство путем злоупотребления своим доминирующим положением на товарном рынке, что является нарушением статьи 10 Закона «О защите конкуренции». Однако в последнее время наблюдается тенденция по выявлению большого количества нарушений по статье 11 Закона «О защите конкуренции», устанавливающей запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов.

Также немало нарушений антимонопольного законодательства выявляются в сфере проведения торгов (статья 17 Закона «О защите конкуренции») и в сфере действий или бездействия федеральных органов исполнительной власти, ограничивающих конкуренцию (статья 15 Закона). К сожалению, более 50% всех нарушений, которые выявляет ФАС, приходится на органы власти. Эта тенденция пока не меняется.

— Какие отрасли сейчас находятся под пристальным вниманием ФАС, и в какой из них ждать новых громких антимонопольных дел?

— В центре нашего внимания на ближайшие годы остается создание условий для формирования справедливой цены нефтепродуктов на биржевых торгах. Так, в целях стабилизации ситуации на рынках нефтепродуктов мы вышли с инициативой о внесении изменений налогового законодательства. Наше предложение направлено на стимулирование производства более качественного автомобильного топлива и снижение влияния роста мировых цен на ценовую ситуацию на внутреннем рынке за счет адекватного снижения налоговой нагрузки при реализации на внутреннем рынке в период роста мировых цен на нефть выше запланированного уровня.

Также нами осуществляется контроль за субъектами естественных монополий в части обеспечения недискриминационного доступа к производимым ими товарам. Мы вообще мечтаем отменить закон «О естественных монополиях» и сделать его частью антимонопольного законодательства.

Важное значение сейчас имеет обеспечение соблюдения условий конкуренции при выработке мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Ну и, конечно, борьба с картелями, которая на протяжении последних лет является одним из приоритетных направлений защиты конкуренции России.

— По каким критериям вы сами оцениваете эффективность работы ФАС?

— У нас есть ведомственная периодическая отчетность, фиксирующая результаты контроля соблюдения антимонопольного и рекламного законодательства, законодательства о размещении заказов, о торговле, об иностранных инвестициях.

Для оценки эффективности деятельности отдельных структурных подразделений ФАС и ее территориальных органов разработаны и используются системы оценки результативности деятельности — рейтинги. Эффективность работы управлений оценивается по ряду показателей (для территориальных органов 23 показателя), охватывающих практически всю их текущую деятельность, в том числе работу по пресечению различных нарушений законодательства и деятельность по адвокатированию конкуренции. При составлении рейтинга территориальных органов ФАС учитываются такие показатели, как доля исполненных решений, доля устраненных нарушений, доля отмененных решений УФАС судами и т. д.

Кроме того, результаты оценки эффективности работы ФАС обобщаются в составе ряда докладов, например, в докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации. На заседании Правительства РФ в рамках обсуждения этого доклада дается итоговая оценка деятельности нашей службы, в том числе оценка эффективности работы ведомства.

— Как на фоне общероссийских результатов смотрится работа ФАС в Сибири? Насколько вы довольны деятельностью ваших сибирских подразделений?

— В целом, деятельностью региональных управлений ФАС в Сибирском федеральном округе мы довольны. В 2011 году управления показали стабильно хорошие результаты деятельности. Отдельно можно отметить эффективность деятельности Красноярского, Алтайского республиканского, Новосибирского, Тывинского и Алтайского краевого территориальных управлений ФАС.

Можно отметить, что в сравнении с управлениями других регионов Российской Федерации управления Сибирского федерального округа показывают более высокие результаты, чем в среднем по всем территориальным антимонопольным органам.

— В автодилерском сообществе сейчас активно обсуждаются инициативы ФАС по регулированию этого рынка. Речь идет об авторизации независимых сервисов, дискриминации автодилеров импортерами и т. д. Реакция участников рынка очень неоднозначна. Кто-то обвиняет ФАС в непрофессиональном подходе к этому вопросу, кто-то подобно депутату Государственной думы РФ Сергею Петрову вообще считает инициативы ФАС «управленческим зудом» и желанием карьерного продвижения отдельных сотрудников ведомства, а есть и те, кто считает инициативы ФАС очень своевременными. Сейчас и дилеры, и импортеры больше всего боятся первого прецедента наказания кого-либо из участников рынка. Поэтому хотелось бы узнать ваше мнение. Какими принципами руководствовалась ФАС при разработке этих инициатив? Насколько вам удается найти общий язык с участниками рынка и работать с ними в конструктивном диалоге?

— Каждый имеет право на свою точку зрения. Что касается опасений участников рынка, то да, они вполне обоснованы, и подобные антимонопольные дела уже рассматриваются. У ФАС имеются все необходимые полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц, и в случае наличия достаточных оснований они будут реализованы.

Отмечу, что в этом вопросе мы не являемся пионерами. В Европе подобные практики давно существуют и доказали свою эффективность. Принципы очень простые — необходимо создать понятные и прозрачные правила игры для всех участников рынка, что позволит усилить конкуренцию в целом и, в частности, в секторе авторизированного ремонта и обслуживания автомобилей, а также минимизировать дискриминацию тех или иных игроков, предоставить им возможность занять новые ниши.

— Изменились ли меры по регулированию автодилерского рынка в ходе обсуждения этого вопроса с участниками рынка? Были ли пересмотрены те или иные инициативы?

— Специальных мер по регулированию автодилерского рынка не существует, поэтому пока меняться нечему. Вместе с тем по результатам проводимой нами работы такие меры могут появиться. Сейчас мы думаем над этим.

Мы достаточно последовательны и осторожны в своих предложениях и инициативах. Перед тем, как они были обнародованы, была проведена огромная работа, в том числе по изучению подобных практик зарубежных стран и преимущественно Европейского союза. В связи с этим каких-либо пересмотров наших предложений не было и вряд ли последует. Более вероятны дополнения с учетом существующих особенностей российского рынка, которые мы изучаем и анализируем совместно с его участниками.

— Некоторые участники рынка считают, что ФАС уделяет недостаточное внимание банковской сфере, в частности кредитным ставкам, ставкам по депозитам, изменению их банками в одностороннем порядке и т. д. Так ли это? Вы можете возразить против такой позиции?

— Как я уже и говорил, каждый имеет право на свое личное мнение. Мы стараемся обеспечить надлежащий контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в банковской сфере и принимать необходимые меры для устранения выявленных нарушений, используя доступные для этого механизмы.

В качестве примера по этому вопросу можно назвать завершенные нами в этом году дела, по результатам которых три банка («СКБ-банк», «Инвестторгбанк», «Юниаструм Банк») признаны нарушающими антимонопольное законодательство в части запрета на недобросовестную конкуренцию.

Эти банки посредством введения комиссий, запрета на пополнение вкладов снижали доходность размещения физическими лицами дополнительных взносов во вклады, тем самым существенно ухудшая условия вкладов по сравнению с заявленными на момент заключения договоров.

По предписанию ФАС банки должны будут устранить нарушение и его последствия, в том числе вернув вкладчикам деньги, которые были удержаны с них в виде комиссий при пополнении вкладов. Один из банков («СКБ-банк») уже вернул вкладчикам почти все деньги без обжалования нашего решения в суде. В настоящий момент аналогичные вопросы рассматриваются и в территориальных органах ФАС России.

— На телекоммуникационном рынке внимание ФАС традиционно приковано к «большой тройке» сотовых операторов. Насколько, по вашему мнению, деятельность ФАС по этому рынку поспособствовала формированию конкурентной среды и более прозрачному формированию тарифов?

— Изначально рынок сотовой связи в России развивался в условиях конкуренции, без государственного регулирования тарифов, что позволяет ФАС России в рамках своей компетенции осуществлять контроль и надзор на этом рынке. Можно показать преимущества развития рынка в условиях конкуренции в цифрах.

Так, на рынке услуг сотовой связи присутствуют 4–5 операторов на субъект РФ. Абонентская база в период с 1999-го до 2008 года выросла с 3 млн абонентов в 2000 году до 185,6 млн в 2011-м, а 100%-ное номинальное проникновение услуг было достигнуто в 2006 году.

При этом снижение тарифов за последние 11 лет составило около 15 раз (с $0,5 или 15 руб. в 2000-м до 1 руб. за минуту в 2011-м), и это в условиях инфляции на достаточно высоком уровне. Отмечу, что на рынке фиксированной телефонии рост тарифов в период с 2000-го до 2011 года происходил постоянно, более чем в 7 раз (с 60 руб./мес. до 435 руб./мес.).

Тем самым тарифы на услуги сотовой связи в России — одни из самых низких: стоимость минуты соединения в России составляет 0,7–1,5 руб., в Белоруссии — 2,0–2,6 руб., в Украине — 1,95 руб., в Болгарии — 6,0–8,0 руб.

Когда в 2004–2007 годах происходило формирование региональных рынков и крупных федеральных сетей, антимонопольные органы возбуждали десятки дел по факту установления присутствующими в регионе операторами «заградительных тарифов», когда абоненту нового оператора устанавливали более высокие тарифы за соединения с абонентами операторов, присутствовавших ранее. Такая практика прекратилась.

В ФАС России рассматривались дела о взаиморасчетах операторов сотовой связи, которые могли негативно повлиять на конкурентную ситуацию и на условия для потребителей. Большое внимание уделялось вопросам распределения радиочастотного спектра, решения ФАС принимались с целью обеспечения недискриминационного отношения к операторам связи.

Дело ФАС России о роуминге, решение по которому вынесено в конце 2010 года, не только привело к снижению тарифов по определенным странам СНГ и до уровня, указанного в предписании, но и стимулировало операторов к дальнейшему снижению тарифов. Снижение цен за два года (с лета 2010 г. до лета 2012 г.) составило: на исходящие звонки в Россию по многим направлениям (СНГ, Европа, ряд стран Юго-Восточной Азии) с 56,0 руб. до 16 руб. за минуту, за доступ к Интернету — с 750 руб. до 30 руб. за 1 Мбайт.

Во исполнение предписания ФАС России операторы начали информировать абонентов о реальном порядке расчетов в роуминге.

— Компания Tele2 постоянно поднимает вопрос о необходимости «технологической нейтральности» операторов связи и о том, что ее отсутствие ограничивает конкуренцию на рынке. Более того, именно Tele2 традиционно больше других операторов считает, что ее ограничивают в конкуренции, не допуская к конкурсам на распределение частот 4G. Какова позиция ФАС по поводу технологической нейтральности, а также какова ваша оценка конкурентной среды рынка сотовой связи?

— Рынок услуг мобильной связи в России находится в состоянии олигополии: в субъектах Российской Федерации действуют по 3–5 операторов. Такое положение обусловлено объективными причинами и, прежде всего, ограниченностью радиочастотного спектра, которого часто бывает достаточно для нескольких игроков на рынке. Поэтому в первую очередь мы внимательно относимся к вопросам распределения спектра.

К тому же установлено, что в регионах, где количество операторов сотовой связи составляет 4–5, тарифы на услуги связи ниже, чем в регионах, где услуги оказывают три оператора (как, например, в Москве).

В мае этого года рабочая группа по совершенствованию нормативно-правового регулирования рынка услуг связи завершила первый этап работ и направила в Правительство РФ предложения по совершенствованию регулирования отрасли. Рабочая группа пришла к выводу о необходимости изменения существующего нормативного регулирования, которое должно осуществляться на принципах технологической нейтральности во всех аспектах: распределения радиочастотного спектра, лицензирования, построения сетей электросвязи, взаимодействия сетей электросвязи и требований к оказанию услуг связи.

— В этом году ФАС определила размер штрафов для нефтяных компаний, державших монопольно высокие цены на бензин и дизель. Насколько успешно вы оцениваете итоги регулирования рынка нефтепродуктов?

— Мы завершили «третью волну» рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. За все «три волны» дел ФАС оштрафовала нефтяные компании на сумму более 20,7 млрд руб. Эту сумму компании оплатили в полном объеме. Во время первых двух «волн» нефтяные компании активно обжаловали наши решения и предписания в судебном порядке, в части из которых суды признавали нашу правоту.

В это время состоялось прецедентное решение Высшего арбитражного суда в отношении ТНК-ВР Холдинга в пользу Федеральной антимонопольной службы, после принятия которого суды стали склоняться в пользу антимонопольной службы. Одна из компаний — «Газпром нефть» — попыталась продолжать с нами судебное разбирательство вплоть до Высшего арбитражного суда, где был признан факт нарушения антимонопольного законодательства и применен максимальный штраф за всю историю существования антимонопольных органов России и административных правонарушений вообще в сумме 4,7 млрд руб.

«Третья волна» носила уже совершенно иной характер рассмотрения. Нефтяные компании с самого начала решили не судиться с ФАС России, понимая, что уже устоялась судебная практика, что мы имеем отработанный инструмент анализа рынка, и сразу же перешли к устранению нарушений и их последствий.

Также произошли кардинальные институциональные изменения на рынке. Первое — в рамках наших предписаний нефтяным компаниям были выданы требования о продаже на бирже определенного объема нефтепродуктов. Кроме того, мы начали внимательно отслеживать ситуацию на сопряженных и внешних рынках. На бирже начали регистрацию внебиржевых контрактов. Компаниям было выставлено требование (и это требование было закреплено в постановлении правительства) о необходимости регистрировать на бирже внебиржевые контракты.

Можно сказать, что в настоящее время нефтяные компании заинтересованы в сотрудничестве с нами. Так, нефтяные компании принимают меры по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства. Например, ТНК-ВР разработала и согласовала с антимонопольной службой процедуру, порядок ценообразования и общие принципы реализации автомобильных бензинов на оптовых рынках в России. В основу процедуры легли нормы законопроекта «О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в РФ». В стадии согласования сейчас аналогичные процедуры по дизельному топливу и авиакеросину. Также компании участвуют в Экспертных советах при ФАС России, направляют предложения по развитию биржевой торговли нефтепродуктами. Можно отметить, что за последние три года более чем в два раза снизилось количество дел в регионах.